توافق اسلامآباد واقعاً چیست؛ معاهده الزامآور یا یک توافق کاغذی؟
جهان صنعت نیوز، در روابط بینالملل، کشورها میتوانند توافقهایی با ماهیت الزامآور حقوقی یا صرفاً سیاسی منعقد کنند. تفاوت این دو نوع توافق در پیامدهای نقض آنها آشکار میشود. اگر یک سند معاهده محسوب شود، نقض آن میتواند پیامدهای مشخصی در حقوق بینالملل ایجاد کند و حتی به طرف آسیبدیده اجازه دهد اقداماتی را انجام دهد که در شرایط عادی غیرقانونی تلقی میشود.
در مقابل، توافقهای سیاسی بیشتر جنبه اعلام نیت دارند و در صورت نقض، معمولاً پیامد حقوقی مستقیمی در نظام بینالملل ایجاد نمیکنند. به همین دلیل تعیین اینکه تفاهمنامه ایران و آمریکا در کدام دسته قرار میگیرد، اهمیت زیادی دارد.
این مسئله از منظر حقوق داخلی آمریکا نیز مهم است. اگر تفاهمنامه یک معاهده باشد، دولت آمریکا برای انعقاد و اجرای آن به نوعی مجوز قانونی داخلی نیاز خواهد داشت. این موضوع میتواند نقش کنگره را در بررسی یا تأیید توافق پررنگ کند و محدودیتهایی را برای دولت ترامپ ایجاد کند.
سایه تجربه برجام بر توافق جدید
ابهام درباره ماهیت حقوقی توافق ایران و آمریکا موضوع تازهای نیست. در جریان توافق هستهای سال ۲۰۱۵ نیز بحث مشابهی مطرح بود. دولت اوباما تأکید میکرد که برجام یک توافق غیرالزامآور سیاسی است و نه یک معاهده بینالمللی. اما مقامهای ایرانی آن را توافقی تحت حاکمیت حقوق بینالملل تلقی میکردند و خروج دولت ترامپ از آن را نقض تعهدات بینالمللی آمریکا میدانستند.
همین تجربه باعث شد بعدها نهادهای مختلف حقوقی و بینالمللی تلاش کنند معیارهای روشنتری برای تفکیک توافقهای الزامآور و غیرالزامآور تدوین کنند. اکنون همان پرسش بار دیگر درباره تفاهمنامه اسلامآباد مطرح شده است.
چالش کنگره و اختیارات دولت آمریکا
اگر تفاهمنامه یک معاهده تلقی شود، پرسش مهم بعدی این است که دولت آمریکا بر چه مبنای قانونی آن را منعقد کرده است. در نظام حقوقی آمریکا برخی معاهدات نیازمند تصویب سنا هستند، برخی دیگر با تأیید کنگره اجرایی میشوند و گروهی نیز در چارچوب اختیارات رئیسجمهور منعقد میشوند.
برجام از این مسیرها عبور نکرد، زیرا دولت اوباما آن را توافقی غیرالزامآور معرفی میکرد. با این حال، کنگره در واکنش به آن قانونی تصویب کرد که بر اساس آن هر توافق مرتبط با برنامه هستهای ایران باید برای بررسی در اختیار نمایندگان قرار گیرد و دولت پیش از پایان دوره بررسی حق رفع تحریمها را ندارد.
اکنون نیز برخی معتقدند دولت ترامپ با برداشتن تحریمها ممکن است این قانون را نادیده گرفته باشد. اگر تفاهمنامه جدید معاهده محسوب شود، کنگره میتواند با استناد به مبانی حقوقی بیشتری خواستار بررسی رسمی آن شود.
این مسئله بهویژه درباره بندهایی از تفاهمنامه اهمیت پیدا میکند که از برنامههای بازسازی و توسعه اقتصادی ایران با منابعی در سطح صدها میلیارد دلار سخن میگویند. هرچند متن سند در این زمینه مبهم است، اما ممکن است برخی نمایندگان کنگره آن را به منزله تعهد مالی دولت آمریکا تلقی کنند؛ تعهدی که بدون دخالت کنگره با قانون اساسی سازگار نیست.
مسئله مهمتر؛ آیا توافق از نظر حقوق بینالملل معتبر است؟
نشریه فارن پالیسی معتقد است مهمترین دلیل برای توجه به ماهیت حقوقی تفاهمنامه به موضوع اعتبار آن در حقوق بینالملل بازمیگردد. اگر این سند یک معاهده باشد، مشمول قواعد کنوانسیون وین درباره حقوق معاهدات خواهد شد.
یکی از مهمترین اصول این کنوانسیون آن است که معاهداتی که در نتیجه تهدید یا استفاده غیرقانونی از زور منعقد شده باشند، فاقد اعتبار هستند. کنوانسیون تصریح میکند هر معاهدهای که از طریق اعمال فشار نظامی مغایر با منشور سازمان ملل به طرف مقابل تحمیل شود، باطل است.
نشریه فارن پالیسی یادآور میشود که بخش قابل توجهی از جامعه حقوق بینالملل حملات نظامی آمریکا به ایران را مغایر با ممنوعیت استفاده از زور در منشور سازمان ملل میداند. از این منظر، اگر تفاهمنامه اسلامآباد یک معاهده باشد، ایران میتواند در آینده استدلال کند که این سند تحت شرایط اجبار و فشار نظامی منعقد شده و بنابراین از اعتبار حقوقی برخوردار نیست.
این مسئله میتواند به تهران فضای مانور بیشتری در مذاکرات ۶۰ روز آینده بدهد. به همین دلیل، برخی معتقدند تأیید توافق از سوی شورای امنیت سازمان ملل میتواند بخشی از این مشکل را برطرف کند؛ هرچند مشخص نیست دو کشور چگونه میتوانند تحقق چنین اقدامی را تضمین کنند.
آیا متن تفاهمنامه نشانههای یک معاهده را دارد؟
برای پاسخ به این پرسش، نشریه فارن پالیسی دو معیار اصلی حقوق بینالملل را بررسی میکند. نخست آنکه آیا سند حاوی تعهدات مشخص است یا خیر. از نگاه نشریه فارن پالیسی، تفاهمنامه این شرط را دارد. برای مثال، آمریکا متعهد شده است بلافاصله پس از امضای سند روند رفع محاصره دریایی را آغاز کند و ایران نیز تعهد کرده برای عبور امن کشتیهای تجاری از تنگه هرمز تلاش کند.
اما معیار دوم پیچیدهتر است. آیا این تعهدات تحت حاکمیت حقوق بینالملل قرار دارند یا صرفاً بیانیههای سیاسی هستند؟ بررسی متن سند پاسخ روشنی به این پرسش نمیدهد.
از یک سو، عنوان «یادداشت تفاهم» معمولاً در برخی موارد برای اسناد غیرالزامآور به کار میرود. استفاده از اصطلاحاتی مانند «بند» به جای «ماده»، نبود سازوکار حل اختلاف و فقدان مقررات مربوط به لازمالاجرا شدن توافق نیز میتواند نشانهای از غیرالزامآور بودن آن باشد.
از سوی دیگر، متن تفاهمنامه بارها از واژههایی مانند «توافق» و «توافق مشترک» استفاده میکند؛ اصطلاحاتی که در اسناد الزامآور بسیار رایج هستند. همچنین اشاره به اصل «حسن نیت» نیز معمولاً در متون حقوقی الزامآور دیده میشود.
ابهام در زبان؛ نشانه تدوین شتابزده
یکی از مهمترین منابع ابهام در تفاهمنامه، استفاده گسترده از واژه «خواهد» است. در ادبیات حقوقی بینالمللی معمولاً واژههایی مانند «باید» یا «لازم است» نشانه تعهد الزامآور محسوب میشوند، در حالی که عباراتی مانند «باید بهتر است» یا «توصیه میشود» بیشتر جنبه غیرالزامآور دارند.
اما تفاهمنامه عمدتاً از فعل «خواهد» استفاده کرده است؛ واژهای که تفسیر آن در میان دولتها یکسان نیست. برخی کشورها آن را نشانه تعهد میدانند و برخی دیگر صرفاً بیانگر قصد و انتظار آینده تلقی میکنند.
ابهام مشابهی درباره واژه «متعهد میشود» نیز وجود دارد. در برخی نظامهای حقوقی این عبارت نشانه تعهد الزامآور است، اما در برخی تفاسیر دیگر صرفاً بیانگر یک هدف یا نیت سیاسی محسوب میشود.
توافقی که هنوز تعریف نشده است
نشریه فارن پالیسی نتیجه میگیرد که تفاهمنامه اسلامآباد تصویری از یک سند شتابزده و نامنسجم ارائه میدهد. متن آن به اندازهای مبهم است که میتوان هم برای الزامآور بودن و هم برای غیرالزامآور بودن آن استدلال کرد.
از آنجا که رفتار بعدی طرفین نیز میتواند در تعیین ماهیت حقوقی توافق مؤثر باشد، هنوز فرصت وجود دارد که ایران و آمریکا به صورت مشترک روشن کنند این سند را چگونه تفسیر میکنند. اما تا زمانی که چنین شفافسازیای صورت نگیرد، ابهام حقوقی تفاهمنامه نهتنها بر اجرای آن، بلکه بر مذاکرات بعدی و توافق نهایی احتمالی نیز سایه خواهد انداخت.
